作者/ 余红兵 图片 论PPP项目财政承受能力动态控制 摘要： 指出了政策文件在采购和执行阶段有关财政承受能力控制机制的缺失，分析了财政承受能力涉及的因素和各阶段变化的特点，针对性地提出了各阶段防范、控制财政风险的办法和动态控制措施，可为地方财政如何进行PPP项目监管提供借鉴。 引言 2015年4月7日财政部下发的《关于印发<政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引>的通知》(财金〔2015〕21号，以下简称为21号文)对PPP项目在识别阶段怎样进行财政承受能力论证作了详细规定。其中，第二十四条规定“财政承受能力评估包括财政支出能力评估以及行业和领域平衡性评估”两方面，并将“每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%”作为是否通过论证的量化标准。 2017年11月10财政部下发的《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金〔2017〕92号）也将上述标准作为开展项目管理库入库项目集中清理工作的清退标准之一，对触碰财政承受能力10%硬性约束“红线”的PPP项目进行清理，回归了开展财政承受能力论证的本源，有效防范和控制了PPP项目在识别阶段的财政风险。 不难看出，21号文主要强调了怎样通过财政承受能力论证对PPP项目进行识别，而该文以及包括《关于印发<政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法>的通知》（财金〔2016〕92号）、《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金〔2017〕92号）在内的其他政策文件都未对采购阶段、执行阶段的财政承受能力是否需要验证以及如何进行控制作出明确的要求或指引，只是作了少量原则性的规定，因此，政策文件在采购阶段、执行阶段存在引导上的缺失。 从PPP项目全生命周期的角度来看，财政承受能力如果只在识别阶段进行论证，而不在采购阶段和执行阶段进行控制及验证，PPP项目的财政风险仍然存在，尤其是在执行阶段，影响财政承受能力的因素都是变化的，因此，财政承受能力需要进行全过程的动态控制及验证，只有这样才能有效掌控后续阶段的财政风险，保障地方政府切实履行合同义务。 图片 1 影响财政承受能力的因素分析 根据21号文规定，财政承受能力由“每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任”和“一般公共预算支出”两方面因素决定。PPP项目全生命周期过程的财政支出责任，主要包括股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入等，涉及的具体因素较多，而一般公共预算支出涉及的因素则相对简单。 具体分析如下： 1.1需要从预算中安排的支出责任 “每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任”包括同一年需要安排支出责任的PPP项目数量以及每一个PPP项目当年支出责任两方面。而每一个PPP项目当年直接付费责任由合作期限、年度折现率、付费模式、股权投资、全部建设成本、运营成本、合理利润率、当年使用者付费数额、风险承担、配套投入等因素决定，相对来说，合作期限比较敏感。实际上，这些因素在采购阶段、执行阶段都可能发生变化，而PPP项目的数量也有可能随着时间而变化，因此，全部支出责任是以上变量的函数。 1.2一般公共预算支出 一般公共预算支出在识别阶段测算时主要考虑“前五年一般公共预算支出数额的平均值”和“平均增长率”两个因素。严格来讲，识别阶段测算时，前五年一般公共预算支出数额是固定的，而“平均增长率”在同期识别的各PPP项目中测算时的取值也应该是一致的。但这两个因素对于同一地方来说，在不同年份其数据也是变化的，不同年份识别的PPP项目，测算时采用的数据也是不同的。因此，同样可以说，一般公共预算支出是“前五年一般公共预算支出数额的平均值”和“平均增长率”两个变量的函数。 综上可以得出这样的结论，即“每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任”占“一般公共预算支出”的比例是以上各种变量的函数。 1.3主要可变因素分析 1.3.1采购阶段 一般来说，经过市场测试的PPP项目，在采购前和采购后，合作期限、付费模式、股权投资、全部建设成本是固定不变的；可变因素是年度折现率、运营成本、合理利润率、当年使用者付费数额，这些因素也正是需要社会资本方进行报价的。其中，年度折现率、合理利润率随着招投标PPP项目的增多也逐步趋于一个合理的区间，虽然不同行业、不同地域有所区别，但对PPP项目年度支出责任影响较小。因此，运营成本、当年使用者付费额是最活跃的因素。 图片 1.3.2执行阶段 一般PPP项目的执行阶段都包括建设期和运营期，相对来说，运营期影响PPP项目当年直接付费责任的因素相对较少，且额度较低；而建设期影响PPP项目当年直接付费责任的因素相对较多，且额度较高。剔除各种原因导致的合同中止、不可抗力等风险因素后，还存在以下主要因素影响财政承受能力： 在建设期，涉及社会资本方报价的因素相对固定，主要有全部建设成本、股权投资等因素影响财政承受能力，其中，股权投资相对来说变化的概率较小，而最活跃、也最容易出现变化的是全部建设成本。根据按传统模式组织实施建设项目的经验总结，以及采用PPP模式后项目公司变为实施主体的特点，PPP项目建设过程中可能出现以下事项导致建设成本出现重大变化： 1）建设规模、范围、内容、标准发生变化； 2）施工图预算阶段的建设投资超出初步设计概算或招标时暂定的建设投资（或投资估算）； 3）施工过程中发生费用较大的变更； 4）建设期材料价格上涨造成的建设期调价（合同约定调价时或有）； 5）竣工结算超出初步设计概算或招标时暂定的建设投资（或投资估算）。 在运营期，涉及财政承受能力的主要因素有运营成本、当年使用者付费额、运营绩效等因素，一般情况下，运营绩效考核及与付费挂钩的结果、使用者付费产生超额收益均是降低了支出责任，而支出责任最容易出现变化的是物价上涨导致的运营成本增加和使用者付费不足造成的支出责任增加。 图片 2 动态控制方法 鉴于以上诸多因素都对财政承受能力造成影响，因此，地方财政部门或PPP项目中心非常有必要建立动态监测并定期（或按节点）验证财政承受能力的机制，并在各个阶段对这些因素的变化进行动态控制，以防范财政承受能力超出10%硬性约束的风险，确保PPP项目能够顺利实施。 2.1识别阶段控制 因地制宜、经济地设置PPP项目合作模式。这种模式应该是项目范围、运作方式、合作期限、股权投资、付费机制等核心要素的最佳组合；当然，也要考虑潜在社会资本方的诉求和项目落地的需要，故一定要进行市场测试，且市场测试过程中要邀请融资方参与。 合理预测未来年度一般公共预算支出。前五年相关数额的平均值取值和平均增长率的预测是否合理、是否实事求，是否与当地经济发展的总量、速度、趋势相匹配，都会直接影响到融资方是否参与、社会资本方是否响应，最终关系到PPP项目能否落地。 虽然21号文未明确给出一般公共预算支出测算的具体方法，但地方每一年一般公共预算支出的数据应该是统一的，不同PPP项目预测增长率的方法也应该是一致的，预测所取的基数数据和预测方法不能因为实施机构、行业、咨询单位的不同而不同。 2.2采购阶段控制 在采购之前进行充分市场测试。尤其是合作模式、合作期限、付费模式、股权投资等实施方案的核心要素在采购过程中不能出现变化，如果不能得到潜在社会资本方响应，应调整实施方案并相应调整财务测算模型。 对其他可变因素设置控制价。根据测算财务模型，在招标采购时设置全投资回报率（或资本金内部收益率）、年度折现率、运营成本、合理利润率、当年使用者付费数额等报价指标限价，确保采购后的支出责任与识别阶段相比不增加。 采购完成后要重新进行财政承受能力的验证。每一个PPP项目采购完成后，要根据财务模型和实际成交指标，重新测算财政承受能力，并与识别阶段测算的财政承受能力进行比较，验证本项目是否增加了支出责任，进而验证地方全部PPP项目的每一年是否增加了支出责任。 图片 2.3建设阶段控制 1）初步设计、施工图设计完成后要组织审查。除了审查建设规模、范围、内容、标准、使用功能等方面外，更重要的是要分别审查初步设计概算是否突破可研投资批复、施工图预算是否突破初步设计概算。 2）开工之前要编制、确认施工图预算。施工图预算是施工图设计在经济价值上的体现，不仅是控制施工招标和签订施工合同的重要参考，也是施工过程中造价控制的依据，还是验证施工图预算是否超出初步设计概算的依据。 3）聘请专业咨询机构进行合同管理或项目管理。在项目执行阶段对项目实施的监管是非常必要的，也是实施机构和财政部门的责任和义务，相对来说政府实施机构专业人员缺乏，聘请专业的第三方机构进行监管，有利于预防支出责任不合理增加，有利于地方政府行使监督责任和履行合同义务。 4）项目施工过程中要进行全过程造价控制。要按照项目总投资的组成分别进行控制，相对来说，建设期利息、工程建设其他费用额度较小且变化概率较低，应重点控制建筑、安装工程费和设备购置费，在实施过程中重大变更决策前要进行经济分析，避免事后算账和有效控制索赔。 5）要建立定期进行统计、分析的预警机制。如果同一时期在建PPP项目较多时，还要关注每一个项目的细微变化带来的全部PPP项目支出责任的变化，因此，要定期将实际数据输入财务模型进行统计、分析，比较全部支出责任的变化，必要时进行预警。对于初步设计概算与可研批复投资之差、施工图预算与初步设计概算之差变化较大的项目要进行重点监管。 2.4运营阶段控制 1）严格合同管理，定期开展绩效评价和中期评估。在PPP项目的运营阶段要进行绩效运行监控，定期开展中期评估，要预防项目公司运营状况恶化、政府方介入等情况的发生，同时要做好不可抗力发生后的应急救援，协助项目公司尽快恢复运营。 2）行业主管部门要按照预算编制要求，定期编报PPP项目收支预算。行业主管部门要按照《关于印发<政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法>的通知》（财金〔2016〕92号）第二十条的规定，定期做好收支测算，财政部门或PPP项目中心要对收支预算申请进行认真审核，合理确定预算金额。 3）做好项目全生命周期成本监测工作。监测重点主要包括物价上涨导致的运营成本增加和使用者付费不足或产生的超额收益。要根据PPP项目合同约定，关注PPP综合信息平台中的项目成本信息，合理预算因物价上涨引起的付费增量。采用可行性缺口补助和使用者付费的PPP项目，要关注第三方审计的财务报告中使用者付费不足或产生的超额收益。 结语 实行财政承受能力论证制度，体现了政府投资“量力而行”的原则，是加强地方债务管理、防控财政风险的重要举措。但是，财政承受能力涉及的因素繁多且在实施过程中均可能发生变化，因此，财政承受能力论证不应仅停留在识别阶段，还需要在采购阶段、执行阶段进行验证，只有进行全过程财政承受能力的动态控制，财政部门才能实施有效的监管和发挥财政资金的作用，地方政府才能自我掌控财政风险和提高PPP项目履约能力。 财政部金融司于2018年5月4日发布了《筑牢PPP项目财政承受能力10%限额的“红线”——PPP项目财政承受能力汇总分析报告》，对全国PPP项目财政支出责任总体情况进行了分析，并对下一步如何完善财政承受能力分析论证工作提出了要求。我们相信，随着财政承受能力论证制度的进一步完善和地方政府支出责任统一监管平台的建立，全生命周期财政承受能力控制将更加合理、准确、及时，将更加规范地推动PPP的可持续发展。