编者按 挥别2019，我们迎来崭新的2020。延续建纬PPP中心的传统，在这辞旧迎新的时节，为读者呈上《2019年下半年PPP政策观察报告》，我们着眼于2019年7月至12月出台的与PPP相关的政策，尝试从2019年下半年出台的PPP相关政策中梳理出政策脉络，理解PPP，也为更好地服务PPP，同时也展望2020年PPP发展，与各位PPP人交流。 制之有衡，行之有度——2019年度PPP政策概览 2013年起，政府部门在公共服务领域推动自上而下的公共服务领域变革，借助PPP模式，提高公共产品和公共服务长期供给效率，通过建立政府和社会资本平等协商、长期合作、风险分担、利益共享的合作关系，推动政府职能转变、遵守契约精神、实现共建共治共享，推进国家治理体系和治理能力现代化。根据财政部PPP中心全国PPP综合信息平台项目管理库的信息显示，截至2019年11月30日，全国PPP在库项目总计9399项，总投资额为14.33万亿。中国已成为全球最大的PPP市场，PPP也已然成为传统公共服务领域的重要供给方式。 纵观2019年PPP领域出台的政策，我们总结了以下关键词： 政策释放积极信号 2019年全球经济放缓，各国纷纷开启逆周期调控，采取宽松的货币政策，为应对内外部压力，政策利好逐渐释放，加强基建支出已经明确。 2019年3月的《政府工作报告》中提到：“创新项目融资方式，适当降低基础设施等项目资本金比例，用好开发性金融工具，吸引更多民间资本参与重点领域项目建设。落实民间投资支持政策，有序推进政府和社会资本合作。”报告提出要“有序推进政府和社会资本合作”，这是继2018年政府工作报告空缺相关内容后重新涉及，显现出政府在PPP整顿规范后重新对这种商业模式的支持态度。 11月，关于下调固定资产投资项目资本金比例的规定落地，国务院印发《关于加强固定资产投资项目资本金管理的通知》（国发【2019】26号），规定补短板基础设施项目，如公路（含政府收费公路）、铁路、城建、物流、生态环保、社会民生等领域项目最低资本金比例15%，为基础设施项目释放活力。26号文的意义不仅在于调低了部分项目的资本金比例，还在于规定项目法人和投资方可以通过发行权益型、股权类金融工具筹集的资金，地方政府的本级预算资金和上级补助资金，以及专项债，拓宽了资本金的来源。项目资本金的筹措渠道，有可能实质性地降低部分社会资本的出资压力。 12月，中共中央政治局召开会议，会议提到“加强基础设施建设”，和此前市场对2020年基建投资将持续发力的预期一致。在当前稳字第一的大背景下，基础设施建设将继续发挥经济压舱石的作用，在可以预期的积极的财政政策和稳健的货币政策加持下，基础设施投资仍然是政府进行逆周期调节的重要宏观调控手段。 规范管理常态化 控制地方政府的隐性债务、防控系统性金融风险是近几年基础设施和PPP领域政策的主线，2019年，严控风险、规范管理保持定力不放松。 2019年3月，财政部发布《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（财金【2019】10号），10号文界定了“规范的”PPP的范围和边界，以“正、负面清单”的形式给出了6项条件、5条红线和政府付费类项目的3项要求，针对超出自身财力、固化政府支出责任、泛化运用范围等问题，从规范运行、严格监管、公开透明、诚信履约等四方面对PPP下一阶段的管理要求进行了一定程度的细化，也对相应的发展支持机制进行了明确。 在10号文的基础上，5月，财政部办公厅下达《关于梳理PPP项目增加地方政府隐性债务情况的通知》，《通知》明确各省级财政部门要按照财政部2019年3月下发的10号文，判定PPP项目是否增加地方政府隐性债务，并从两个角度阐述了如何处理增加地方政府隐性债务的PPP项目，一是中止实施，二是转为其他合法合规方式继续实施。对增加地方政府隐性债务的项目，省级政府应主动从项目库清退，并核查项目咨询机构和专家的违法违规行为。 PPP的规范管理不仅要求项目本身是规范的，也要求决策程序和操作程序的规范化。国务院于2019年4月公开发布《政府投资条例》，《政府投资条例》在既有法律、行政法规和规范性文件的基础上，为政府投资行为量身打造了一套制度规范。在《政府投资条例》正式施行的同日，国家发改委发布了配套性文件《关于依法加强PPP项目投资和建设管理的通知》（发改投资规【2019】1098号），1098号文作为《政府投资条例》的配套文件集中反映了发改委作为项目审批主管部门对于PPP规范与发展的态度,对于PPP项目在可行性论证和审查、项目决策程序、实施方案审核、项目资本金制度、在线审批监管平台、违规失信行为惩戒这6个方面做出了明确要求, 也对PPP项目与《政府投资条例》及《企业投资项目核准和备案管理条例》等上位法之间的关系给出了较为明确的答案。 高质量发展新举措 目前我国已成为全球最大的区域性PPP市场，但是在PPP高质量发展方面，我们还有较长的一段路需要走，如何更合理地论证财政承受能力和完善物有所值评价、如何更好地体现合理的收益原则、如何解决项目融资中遇到的实际困难和问题等等都是PPP项目实践中的切实问题，2019年我们也看到多个有关PPP高质量发展的配套性文件。 随着大量PPP项目进入运营期，PPP项目绩效管理也将进入到实质性提高阶段。2019年4月财政部在内部征求对《政府和社会资本合作（PPP）项目绩效管理操作指引（征求意见稿）》意见，从《绩效管理指引》内容来看，从PPP项目操作层面和政府推动PPP工作两个层面构建了PPP项目绩效管理和PPP项目工作绩效管理两个体系，同时也明确各级政府可对下级政府开展PPP工作绩效评价，各级财政部门可对下级财政部门开展PPP工作绩效评价。通过对PPP工作绩效进行“全面绩效评价”，有利于PPP从整体、宏观角度进行规范推进。 民营资本和外资参与PPP项目相对于国企来说，一直显得积极性不高。2019年出台的PPP相关政策中，依然有不少的篇幅是关于鼓励民营资本和外资参与PPP项目。10号文有相当的篇幅提出了对PPP项目的支持保障政策，包括鼓励民资和外企参与。发改委1098号文重申不得排斥、限制民间资本参与PPP项目，消除隐性壁垒，确保一视同仁、公平竞争。 12月，财政部正式对外发布了《政府会计准则第10号——政府和社会资本合作项目合同》，我国成为世界上为数不多的专门制定PPP会计政策的国家之一。10号准则的发布，通过对PPP项目资产、净资产的政府方会计确认、计量和相关信息的列报等内容进行明确规定，构成了我国的PPP会计政策体系搭建的重要一环。10号准则是在立足国情，接轨国际的基础上，既充分考虑我国的国情和PPP项目的发展实际情况，也结合了国际上先进经验，力争科学、准确、完整的地核算和反映PPP项目各方主体地权利和义务，助力PPP核算的规范化。 何以致远方-展望2020年度PPP发展 本轮PPP推行至今，尤其是以92号文为代表的清库整顿文件出台以后，PPP模式进入规范发展阶段，PPP项目的前期程序问题、融资问题、税费问题、两标并一标等问题有了相对明确的政策指引。我们在提供法律服务的过程中也发现，项目问题比较突出的都是前几年遗留项目的整改事宜或是潜在的争议解决事宜。但是规范发展并不是PPP模式的终点，对于PPP项目的高质量发展、健康存续，目前PPP市场环境中还是存在一些补短板工作的，比如：PPP市场缺乏权威统一的法规政策支持；地方政府的公共治理能力不足，出现政府方违约现象；民营企业参与PPP的活跃度有待进一步提高，特别是民营企业融资成本较高的竞争劣势问题。我们一直说PPP要行稳而致远，结合对2019年PPP政策的观察，我们也对2020年PPP如何行稳致远提出一些展望。 探索专项债与PPP相结合 2019年10月末，在2019年第五届中国PPP发展（融资）论坛上，财政部副部长邹加怡表示：“要以制度、标准和政策体系建设引领PPP高质量发展，加快推动PPP条例出台，统一顶层设计；探索PPP与专项债的结合，撬动社会投资，发挥协同加力效应。创新多元化融资模式。”探索专项债与PPP相结合，正是强调专项债解决资金问题、PPP模式提高运营效率，通过不同阶段、不同属性的结合，发挥各自的长处。专项债与PPP相结合主要有以下几个方面： （一）专项债用于符合条件的重大项目资本金。2019年6月10日中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》，对于专项债券支持、符合中央重大决策部署、具有较大示范带动效应的重大项目，主要是国家重点支持的铁路、国家高速公路和支持推进国家重大战略的地方高速公路、供电、供气项目，在评估项目收益偿还专项债券本息后专项收入具备融资条件的，允许将部分专项债券作为一定比例的项目资本金。 （二）根据项目特点，拆分使用专项债与PPP。地方专项债的出现，有助于分清PPP与专项债的边界，与土地收益挂钩的项目转为专项债项目，而依靠项目现金流、仅需要财政进行缺口性补助的项目，则采用PPP模式，PPP模式也将回归本源——提高基础设施与公共服务运营效率，有利于PPP模式摒弃以融资为导向的原则，坚持提高公共服务的供给质量和效益的目标。 2019年11月27日财政部发布消息称提前下达了2020年部分新增专项债务限额1万亿元，占2019年当年新增专项债务限额2.15万亿元的47%。根据中信证券的统计数据显示，截至1月8日，已公布的1月专项债计划发行规模为6450亿元，较去年1月大幅增加5038亿元，尤其基建轨交公路领域的专项债规模约为去年同期的15倍。专项债的发行节奏验证了“早发行、早使用、早见效”的政策思路，也符合财政政策逆周期调节路径。 强化诚信履约 政府信用是激发投融资方参与PPP项目的因素，政府希望吸引更多的投融资方参与PPP，办理更多的PPP项目，就必须树立守信形象。针对这一问题，国务院在2016年出台了《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》，其中针对PPP模式提出：“与投资主体依法签订的各类合同，不得以政府换届、领导人员更替等理由违约毁约”。财政部在2019年3月针对社会资本方因政府信用对投资PPP项目的顾虑，出台的10号文中也要求地方政府必须按照合同约定及时履约，以增强社会资本方长期投资的信心。 在PPP模式中，政府和社会资本之间通常以合同、协议的形式固定各自的权利义务，实践中应坚持契约理念，各自按照协议文本履行约定的权利义务，即政府应按照约定及时履行已作出的承诺，及时协助完成项目规划选址、用地预审、环评审批、审批核准等前期工作程序，依法依规将符合条件的PPP项目财政支出责任纳入预算管理。而社会资本应按照约定及时履行出资、融资责任，按照约定条件提供公共服务和产品，接受政府的监督管理，保证公共服务的稳定。 期待PPP条例的出台 自2016年7月初国务院常务会议确定将PPP立法工作交由国务院法制办牵头统筹推进。2017年7月，国务院法制办公布《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例（征求意见稿）》后，市场各方对PPP立法颇有期待。对于PPP的推行，财政部制定了一系列制度规定，出台了操作指南、合同指南等指引文件，国家发改委也先后出台相关政策文件，但鉴于各个部门的独立性，缺乏统一整合的角度，我们期待2020年在国家层面加快PPP立法，稳定市场预期、规范市场行为。 首先，通过立法可以为社会资本参与基础设施和公共服务领域创造统一的市场体系和制度环境。2019年10月23日对外发布的《优化营商环境条例》标志我国优化营商环境制度建设进入新的阶段，《优化营商环境条例》的出台是深化改革开放、促进公平竞争、增强市场活力和经济内生动力、推动高质量发展的重要举措。上述所说的“深化改革开放、促进公平竞争”等正是PPP模式推广的深层次原因。 其次，PPP立法可以从提供方向导引的角度来界定政府的角色，规范行政机关在履行职责时的功能、行政责任，同时界定社会资本与政府在PPP合同中的平等地位。目前，我们依赖竞争性要约，通过对招投标制度保证商业机会平等；通过行政许可的一系列步骤控制政府的行为；通过财政部的财政纪律约束政府行政支出的范围；在持续经营活动，依赖于各部门分头监管，比如公路领域的PPP项目，持续经营的问题就交给了交通部。PPP模式的核心是转变政府职能，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，通过市场竞争创新，丰富公共服务供给，提高资源配置效率。我们期待PPP立法能推动政府职能转变、提高国家治理水平 再次，PPP立法能够确保社会资本利益，为PPP市场带来信心。PPP项目中，社会资本方在政策变化、地方政府违约时缺乏有效的救济途径，成为制约PPP项目发展的重要因素。作为社会资本参与基础设施和公共服务项目投融资建设的促进法，PPP立法可以加强地方政府履约意识及履约能力建设，完善地方政府信用管理，明确违约赔偿责任等方面发挥促进作用。 结语 在外部环境不确定性不断增加，内外压力并存的形势下，首先，稳定仍是当前经济工作的重点，基建领域的PPP模式应发挥好稳增长逆周期调节新工具的作用，助力经济增长行稳致远。其次，财政政策的加力提效、货币政策的适度宽松，政府和社会投资的进一步规范化，我国在做强国内市场的同时进一步对外开放，都将促进PPP模式经历从无到有之后转向从有到优，优质、重点的PPP项目将得到更多支持，发挥好其应有的价值，不规范、低效的PPP项目获得认可和支持的可能性进一步降低，将面临清退风险。 制之有衡，行之有度，PPP的战略定力可以归结为规范管理、高发展，这也是2019上半年PPP观察报告对政策主观分类的依据，2019上半年PPP观察报告我们将PPP相关政策分为国家篇和地方篇，下半年我们沿用这个分类，续作2019下半年PPP政策观察报告，以为完整。 目录 国家篇 土地政策 《土地管理法》重大修改对PPP项目影响几何？ 国务院办公厅发文完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场 财政政策 国务院“加强固定资产投资项目资本金管理”，扩大有效投资的同时完善制度管理 财政部办公厅下达通知，遏制PPP项目增加地方政府隐形债务 财政支持深化民营和小微企业金融服务 《水利发展资金管理办法》鼓励采用PPP模式 调整中央与地方收入划分改革三大举措 优化营商环境 《优化营商环境条例》公布，打造市场化法治化国际化的营商环境 加强和规范事中事后监管 促进政府采购公平竞争，优化营商环境 加快推进社会信用体系建设构建以信用为基础的新型监管机制 国务院关于进一步做好利用外资工作的意见 PPP高质量发展 PPP核算规范化——《政府会计准则第10号——政府和社会资本合作安排》 印发 最高院出台行政协议司法解释对PPP项目争议解决的影响 交通运输部关于推进交通运输领域全面实施预算绩效管理工作的通知 国务院办公厅关于印发交通运输领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案的通知 地方篇 一、华北地区（北京、天津、山西、河北、内蒙古） 二、华东地区（上海、江苏、浙江、安徽、福建、江西、山东） 三、华中地区（河南、湖北、湖南） 四、华南地区（广东、海南） 五、西北地区（陕西、甘肃） 六、东北地区（辽宁、吉林、黑龙江） 七、西南地区（重庆、四川、贵州、云南） 题图来源 | 摄图网